הארכת תקופת התיישנות בתביעת פיצויים בגין "הקפאת" זכויות במקרקעין

1.        בפני עתירה לקיום דיון נוסף בפסק-דינו של בית-המשפט העליון בבר"ם 3781/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה, נתניה נ' הר (כבוד השופטים ד' ביניש [כתוארה דאז] וא' לוי כנגד דעתו החולקת של י' עדיאל). בפסק-הדין נדחתה בקשת רשות הערעור שהגישה הועדה המקומית לתכנון ובניה, נתניה (להלן: הוועדה או הוועדה המקומית), ונקבע כי במקרה הנדון, מרוץ ההתיישנות לתביעת פיצויים על-פי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק), בגין פגיעה במקרקעין עקב תכנית אשר אסרה באופן זמני על שימוש במקרקעין (להלן: תוכנית מקפיאה) החל לאחר כניסתה לתוקף של תוכנית שהפשירה את ההקפאה (להלן: תוכנית משחררת).

2.        המשיבים הם בעליהם של מקרקעין הממוקמים בנתניה, באזורים אשר תוכנית נת/28/307 (להלן: התוכנית הראשונה או התוכנית המקפיאה) קבעה שתיערך לגביהם תוכנית לתכנון ולחלוקה מחדש (פרצלציה) עד לא יאוחר מחודש מאי 1984. עוד נקבע בתוכנית שעד לגמר ההליכים תיאסר הוצאת היתרי בניה במקרקעין שעליהם חלה התוכנית. בעקבות "הקפאת" הזכויות במקרקעין, הגישו חלק מהמשיבים תביעה לתשלום פיצויים לפי המנגנון הקבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה, שלשונו:

(א) נפגעו על-ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.

(ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה.

(להלן: סעיף 197)

להשלמת התמונה יצוין כי סעיף 200 לחוק קובע שנפגע לא יהיה זכאי לפיצוי לפי סעיף 197 מקום שההוראה בתכנית שגורמת לפגיעה במקרקעין נמנית על אחד מסוגי ההוראות המפורטות בסעיף "ובלבד שהפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים". תביעתם של המשיבים נדחתה על-ידי הוועדה המקומית - החלטה שאושרה גם על-ידי הוועדה המחוזית - וזאת מהטעם שאין בתוכנית המקפיאה הוראה מפורשת שמפחיתה את הזכויות בקרקע, וככל שהדרישה לתכנון מחדש מסבה פגיעה כלשהיא, אין זו פגיעה העוברת את תחום הסביר, והמצדיקה תשלום פיצוי.

3.        בחלוף ארבע-עשרה שנים ממועד אישורה של התוכנית המקפיאה, אושרה  תוכנית נת/307/28/ג/3 (להלן: התוכנית השניה או התוכנית המפשירה), אשר כללה הוראות איחוד וחלוקה מחדש. במסגרת התוכנית הוקצו למשיבים זכויות בניה בנות מימוש במקרקעין נשוא ההליך - מהלך אשר הביא לסיום תקופת "ההקפאה" הממושכת. כעבור שלוש שנים, בחודש נובמבר 1999 הגישו המשיבים לוועדה המקומית חמש תביעות לפיצויים לפי סעיף 197, בין היתר בגין הפגיעה שנבעה מהקפאת הבנייה בחלקות שבבעלותם ומהדחייה בת שמונה עשרה השנים (ולחילופין ארבע-עשרה השנים) עד אישורה של התוכנית המפשירה. במסגרת תביעתם, טענו המשיבים כי בשל שהתוכנית הקפיאה את אפשרות הבנייה במקרקעין, ובשל שיצרה אי-וודאות לגבי עתיד הזכויות במקרקעין עד לאישורה של התוכנית המשחררת, היא גרמה להם לנזקים בני תביעה. בהחלטתה מיום 2.10.2000 דחתה הועדה המקומית את התביעה, וזאת על רקע חוות-דעתו של שמאי מקרקעין מטעמה, אשר קבע כי הקפאת בניה לצורך תכנון חדש אינה פגיעה בשווי המקרקעין על-פי סעיף 197 לחוק.

4.        ערעורם של המשיבים לוועדת הערר של מחוז מרכז התקבל בהחלטתה מיום 15.4.2002. נקבע שם, כי באופן רעיוני ומושגי, ולצרכי סעיף 197, ניתן לראות בשתי התוכניות כתוכנית אחת (או כמהלך תכנוני אחד) אשר הושלמה סופית בעת אישורה של התוכנית השניה - היא התוכנית המפורטת - ואשר מגולמת בה פגיעה במקרקעין שעניינה ירידת ערך והקפאה גם יחד. בהחלטתה, ציינה וועדת הערר כי במועד אישורה של התוכנית המקפיאה לא ניתן היה לדעת אם היא גוררת פגיעה במקרקעין אם לאו, שכן בשלב זה טרם הוכרע המצב התכנוני הסופי, ולכן לא היה מקום לדרוש מהמשיבים, באותה העת, להגיש תביעה. לאור האמור, קבעה וועדת הערר כי יש למנות את תקופת ההתיישנות מיום אישור התוכנית המשחררת, וכי תקופת ההקפאה תחושב החל מחודש מאי 1984, שהוא המועד המאוחר ביותר שנקבע בתוכנית המקפיאה להכנת תוכנית האיחוד והחלוקה.

5.        הוועדה המקומית ערערה על החלטתה של וועדת הערר לבית-המשפט לעניינים מנהליים. בית-המשפט דחה את הערעור, ופסק כי התוכנית המקפיאה מנעה מהמשיבים לנצל את המקרקעין, ולכן, ככלל, זוהי תוכנית שנזקיה הם בני-תביעה מכוח סעיף 197. עוד נקבע כי הנסיבות המיוחדות של מקרה זה מצדיקות את ראייתן של התוכנית המקפיאה והתוכנית המפשירה כמהלך תכנוני אחד. כפועל יוצא, נקבע כי מרוץ ההתיישנות של התביעה בגין הקפאת הזכויות במקרקעין החל ביום כניסתה לתוקף של התוכנית המשחררת, ולפיכך - תביעת המשיבים טרם התיישנה. בפרט, הדגיש בית-המשפט כי "כל הבחנה בין התוכניות תהווה הבחנה מלאכותית המתעלמת... [מכך ש]תכנית ההקפאה הייתה רק חוליה אחת בהליך התכנוני שהסתיים עם אישורה של התוכנית החדשה ובהתאם לכך התגבשה זכותם של המשיבים לתבוע נזקי אותו הליך תכנוני רק במועד זה [מאי 1984]". על רקע דברים אלה, נקבע כי באופן מעשי, עד לאישורה של התוכנית המשחררת לא היה בידיו של בעל המקרקעין להוכיח את הנזק הממשי והסופי שהתגבש.

6.        על החלטתו של בית-המשפט לעניינים מנהליים הגישה הוועדה בקשת רשות ערעור לבית-המשפט העליון, שבמסגרתה חזרה על הטענה כי תביעתם של המשיבים התיישנה שכן הזכות לתבוע פיצויים מכוח סעיף 197 קמה עם אישורה של התוכנית המקפיאה, ולא עם אישורה של התוכנית המשחררת. בדעת רוב מפיה של הנשיאה [אז השופטת] ד' ביניש ובהסכמתו של השופט א' א' לוי, נדחה ערעורה של הוועדה ונקבע כי התביעה לא התיישנה, מכוח משקלם המצטבר של שני טעמים. הטעם הראשון, הוא הזיקה העניינית ההדוקה שקיימת בין התוכנית המקפיאה לתוכנית המשחררת, בהיותן של שתי התוכניות חלק ממהלך תכנוני אחד שלם - זיקה אשר מעוגנת בהוראותיה של התוכנית המקפיאה. לעניין זה הדגישה השופטת ביניש שלושה מאפיינים של הקשר בין שתי התוכניות: היותו של הקשר בין שתי התוכניות, אשר חלות על אותו מקרקעין, קשר ענייני, הדוק ומשמעותי; קיומה של זיקה פורמאלית בין שתי התוכניות כך שהתקנון של התוכנית הראשונה צופה את אישורה של התוכנית המאוחרת ביחס לאותם המקרקעין; ופרק הזמן המוגבל שהיה צפוי לעבור, על-פי התוכנית הראשונה, שנתפסה כזמנית, עד לאישורה של התוכנית השניה.

             הטעם השני שהביא לדחיית טענת ההתיישנות, הוא אופן התנהלותה של הוועדה ביחסיה עם המשיבים. נמצא כי לאחר אישורה של התוכנית המקפיאה, יצרה הוועדה בפני המשיבים מצג לפיו המועד המתאים להגשת תביעת הפיצויים בגין נזקי ההקפאה הוא לאחר אישורה של התוכנית המשחררת. עמדה זו של הוועדה לא השתנתה במשך תקופת ההתיישנות שלאחר כניסתה לתוקף של התוכנית המקפיאה, ונראה כי הוועדה המשיכה להחזיק בה, לכל המוקדם, עד שנת 1989, אז ניתן פסק-הדין בסכסוך של הוועדה מול בעלי דין אחרים (ע"א 381/88 הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מחוז המרכז נ' לצין, פ"ד מג(2) 653 (1989) (להלן: עניין לצין)). עוד הודגשה בהקשר זה חובת ההגינות המוטלת על הוועדה, כרשות ציבורית, אשר בשלה אין באפשרותה של הוועדה להתכחש, בשלב מאוחר ולאחר תום תקופת ההתיישנות של התוכנית המקפיאה, למצג שהציגה לפני תום תקופת ההתיישנות. במקרה דנן, קבעה השופטת ביניש כי נזקי ההקפאה נבעו ישירות מהוראות התוכנית המקפיאה, וכי לפיכך אין מניעה לתבוע פיצוי בגין נזקים אלה מכוח סעיף 197.

7.        בדעת מיעוט, הציע השופט י' עדיאל לקבל את הערעור, ולדחות את העמדה שמרוץ ההתיישנות להגשת התביעה לפי סעיף 197 החל עם אישורה של התוכנית המשחררת. ראשית, דן השופט עדיאל בפרשנות הלשונית והתכליתית של הסעיף. בין היתר, עמד השופט עדיאל על כך שמבחינת לשון החוק, כל אחת משתי התוכניות - זו המקפיאה וזו המשחררת - היא "תוכנית" כהגדרתה בסעיף 1 לחוק, אשר לה מעמד עצמאי. עוד הוא הדגיש כי מבחינה מהותית, קשה לראות בתוכנית המשחררת תוכנית "פוגעת", שכן למעשה היא אימצה תוכנית איחוד וחלוקה מחדש אשר שמה קץ להקפאה ואפשרה את הבניה במקרקעין. לשיטתו של השופט עדיאל, פרשנותם של וועדת הערר ובית-המשפט לעניינים מנהליים גם אינה עולה בקנה אחד עם הפרשנות התכליתית הראויה של הסעיף, שכן היא אינה מתחשבת בכך שזכות הקניין מכוח החוק אינה זכות מוחלטת, והיא מובילה ליצירתו של משטר מרחיב מדי של פיצוי אשר עלול לפגוע בפעולה ראויה של רשויות התכנון. לעניין שומת הפיצוי, מציין השופט עדיאל כי אין קושי מיוחד בהערכת היקף הפגיעה במקרקעין על-ידי התוכנית המקפיאה, במסגרת תקופת ההתיישנות שהחלה עם פרסומה. הערכה זו נעשית באמצעות הערכת שווי המקרקעין בסמוך לאחר כניסתה לתוקף של התוכנית (אל מול שוויים ערב כניסתה של התוכנית לתוקף), תוך היוון של אומדן ההכנסות הצפויות בהתאם לאומדן שנות ההקפאה הצפויות (על-פי הניסיון והנסיבות הרלבנטיות). בתוך כך הבהיר השופט עדיאל, כי הזכות לפיצוי לפי סעיף 197 קמה בשלב בו נגרמה "פגיעה מושגית" שטרם נתממשה בפועל והיא צופה פני עתיד, ולכן אין נפקות לשאלה אם הוכח בדיעבד שנגרם נזק אחר. עוד הוא מוסיף, כי התמשכות תקופת ההקפאה לא תותיר בהכרח את בעל המקרקעין ללא תרופה, שכן אם, למשל, יוכח כי העיכוב באישור התוכנית מקורו בהתרשלות של מוסדות התכנון, הוא יוכל להימצא זכאי לתרופה מכוח דיני הנזיקין. מעבר לאמור, הדגים השופט עדיאל כיצד בנסיבות שונות, התייחסות לשתי התוכניות כתוכנית אחת עשויה להוביל לפגיעה בבעלי הקרקע.

           על פסק-דינו של בית-המשפט העליון מבקשת הוועדה לקיים דיון נוסף.

8.        הוועדה סבורה כי פסק-הדין מעלה שאלות שראוי לקיים לגביהן דיון נוסף, בשל קביעותיו לעניין התגבשות הזכות לפיצויים לפי סעיף 197 במקרה של תוכנית מקפיאה. לטענת הוועדה, יש בפסק-הדין כדי לשנות מן ההלכה הנוהגת, שלפיה תוכנית פוגעת הנה תוכנית עצמאית שאינה מהווה חלק מתוכנית אחרת, ובמקרים כגון זה שלפנינו, תוכנית מקפיאה היא שיוצרת את עילת התביעה לפיצויים לפי סעיף 197, בעוד שתוכנית משחררת היא תוכנית משביחה המהווה בסיס לגביית היטל השבחה. עוד מלינה הוועדה על קביעתו של פסק-הדין לפיה חובת ההגינות אינה מאפשרת לוועדה להעלות את טענת ההתיישנות, וזאת מן הטעם שלטענתה, בשום שלב לא הציגה עמדה זו בפני המשיבים דנן. טענה נוספת של הוועדה, המצדיקה לשיטתה עריכתו של הליך דיון נוסף במקרה, היא כי לאור קביעות פסק-הדין, יכולים בעלי מקרקעין לתבוע פיצויים לפי סעיף 197 על נזקים שמקורם בתקופת ההקפאה, גם כשמקורה של זו אינו תוכנית שקבעה זאת, אלא תוצאה של התמשכות הליכי התכנון. לשיטתה של הוועדה, תוצאה זו סותרת את פסיקה קודמת לפיה נזק מסוג זה עשוי ליצור עילת תביעה נזיקית דווקא, והיא מתעלמת מהבדלים מהותיים שקיימים בין עילת תביעה לפי סעיף 197 לבין עילת תביעה נזיקית. לטיעוניה של המשיבה הצטרף גם מרכז השלטון המקומי.

           היועץ-המשפטי לממשלה, אשר הצטרף להליך כבר במסגרת בקשת רשות הערעור, סבור אף הוא כי יש לקיים דיון נוסף בפסק-הדין. בפרט, הדגיש היועץ-המשפטי את הקושי העולה, לדבריו, מכך שפסק-הדין מעניק אופי נזיקי לפיצוי הנתבע מכח סעיף 197. בכך, מטשטשת האבחנה שבין תביעה לפי סעיף 197 שעניינה פגיעה שצמחה מהפעלת סמכות מנהלית כדין, לבין תביעה נזיקית בגין מחדלים או רשלנות של מוסדות התכנון. לגרסתו של היועץ-המשפטי לממשלה, הפיצוי במקרה זה ניתן בגין הנזק שנגרם בשל חלוף הזמן, ונזק זה כשלעצמו, אינו מהווה פגיעה על-ידי תוכנית כדרישת סעיף 197. לעומת זאת, כך גורס היועץ המשפטי, הזכות לפיצוי בגין התמשכות של הליכי תכנון יכול שתתברר כתביעה נזיקית לפי סעיפים 36-35 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], בכפוף להתגבשותם של יסודות העוולה: חובת זהירות, התרשלות וגובה הנזק שנגרם, ולאור ההלכות בדבר סבירות ההתנהגות של הרשות-המזיקה.

9.        לאחר שעיינתי בחומר שבפני ושקלתי את טענות הצדדים, לא מצאתי שיש מקום להיעתר לעתירה. סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, מורה כי הליך הדיון הנוסף שמור למקרים ספורים וחריגים, שבהם נפסקה בבית-המשפט העליון הלכה הסותרת הלכה קודמת, או הלכה חשובה וקשה, שראוי לקיים לגביה דיון נוסף. עיון מדוקדק במקרה שבפנינו מעלה כי הוא אינו נמנה על אותם מקרים נדירים, וכי לפיכך - דין העתירה להידחות. 

10.      פסק-הדין שניתן בבר"ם 3781/04 אינו קובע הלכה חדשה. כבר בפתח הדברים מבהירה השופטת ביניש שנקודת המוצא היא "העיקרון שלפיו ככלל יש להתייחס לתכניות מתאר שונות הבאות זו אחר זו כתכניות נפרדות לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197"; וכי מקובלת עליה ההנחה כי "במקרה הרגיל יהיה מועד כניסתה לתוקף של התוכנית המקפיאה... גם המועד בו תתגבש הזכות לפיצוי לגבי הפגיעה הנובעת מאותה הקפאה". עוד מציינת השופטת ביניש כי מקובלת עליה גם קביעתו של השופט עדיאל שאין בקושי המסוים שקיים בשומת הפיצוי במועד פרסומה של התוכנית המקפיאה כדי להעיד, כשלעצמו, על כך שמועד זה אינו המועד המתאים לשומת הפיצוי (פסקה 4 לפסק-דינה של השופטת ביניש). עוד מובהר בפסק-הדין כי התוצאה, לפיה מרוץ ההתיישנות להגשת התביעה לפי סעיף 197 במקרה הנדון החל במועד פרסומה של התוכנית המשחררת - היא חריגה, ונובעת מן הנסיבות המיוחדות של המקרה דנן. בהקשר זה מציינת השופטת גם את "מלכודת הזמן" אליה נקלעו חלק מן המשיבים, אשר התביעות שהגישו במסגרת תקופת ההתיישנות של התוכנית הראשונה נדחו בשל "העדר הוראה מפורשת המפחיתה בזכויות", ומהטעם שאין מדובר ב"פגיעה העוברת את תחום הסביר" העולה כדי נזק בר-פיצוי. במישור המשפטי, נשענת ההכרעה בדבר המועד החריג לתחילת מרוץ ההתיישנות על שני אדנים משותפים: הוראותיה של התוכנית המקפיאה ונסיבותיו המיוחדות של הקשר שבינה לבין התוכנית המשחררת; ואופן התנהלותה של הוועדה, כרשות ציבורית, מול בעלי הקרקעות שהושפעו מן התוכנית.

           השופטת ביניש מבהירה היטב כי, לעומת בית-המשפט לעניינים מנהליים, היא אינה קובעת שדי בקשר שבין התוכניות כדי להצדיק את העתקת תחילת מרוץ ההתיישנות למועד פרסומה של התוכנית המשחררת:

יתכן כי די היה בקשר האמור על מנת להביא לכך שמרוץ ההתיישנות לתביעת הפיצויים בגין נזקי ההקפאה יחל במועד אישורה של התוכנית המשחררת, כפי שקבעו בית המשפט קמא וועדת הערר. עם זאת, אינני נדרשת להכריע בשאלה זו שכן בנסיבות העובדתיות של המקרה דנן מתווסף, כאמור לעיל, לקשר ההדוק בין שתי התוכניות אלמנט נוסף שיש להתחשב בו והוא התנהלותה של המערערת ביחסיה עם המשיבים. (פסקה 11 לפסק דינה של השופטת ביניש, ההדגשה הוספה).